一、《非遗法》立法背景

中国的非物质文化遗产保护立法工作始于1998年，当时，全国人大教科文卫委员会在对云南、四川、贵州、重庆、广西等地的民间艺术之乡、传统工艺、民间艺术现状深入调研后，向文化部提出了研究起草民族民间传统文化保护法的建议。2002年8月，文化部经过反复论证研究，向全国人大教科文卫委员会报送了民族民间文化保护法的建议稿。2003年10月，联合国教科文组织通过了《保护非物质文化遗产公约》，从此，非物质文化遗产这一概念逐渐取代民族民间文化的传统概念。2004年8月，全国人大常委会批准加入了《保护非物质文化遗产公约》。为了更好地与国际公约接轨，全国人大教科文卫委员会成立民族民间传统文化保护立法专门小组，决定由文化部牵头，组织有关方面的力量，在总结实践经验、广泛调查研究的基础上，起草了《中华人民共和国非物质文化遗产法(草案送审稿)》，并于2006年9月报请国务院审议。2010年6月，温家宝总理主持召开国务院第115次常务会议，讨论通过了《中华人民共和国非物质文化遗产法(草案)》，并提请全国人大常务委员会审议。2011年2月23日，十一届全国人大常委会第十九次会议对《中华人民共和国非物质文化遗产法(草案)》进行第三次审议；2011年2月25日，十一届全国人大常委会第十九次会议表决通过了《中华人民共和国非物质文化遗产法》。

二、《非遗法》立法意义

《非遗法》是中国特色社会主义政治、经济、社会、文化四位一体战略布局中颁布的一部重要法律。它完善了中国特色社会主义法律体系，加强文化立法的重要步骤。文化领域的法律法规是中国特色社会主义法律体系的重要组成部分，是全面实施“依法治国”的具体体现，在文化建设中具基础性和全局性的作用。改革开放30多年来，我国文化立法取得了很大进展，初步形成了覆盖文化遗产保护、知识产权保护、公共文化服务、文化市场管理等全方位的法规体系。但总体上看，文化建设的法律层级还较低，体系还很不完善。《非遗法》是继《文物保护法》颁布近30年来，文化领域的又一部重要法律，不仅提升了文化立法的层次和水平，而且丰富了我国法律体系的内容，在文化建设立法中具有里程碑的意义。

 《非遗法》的出台为加强非物质文化遗产保护工作提供坚实保障。随着非物质文化遗产保护工作的逐步深入，社会各界都认识到，保护非物质文化遗产是一项长期而艰巨的任务，需要法律、科技、行政和财政各项措施环环相扣，持续不断。随着工作实践的深入，近些年来各地颁布了一些地方性保护法规，但在整个国家层面的立法仍是空白。《非遗法》的出台，将党中央关于文化遗产保护的方针政策上升为国家意志，将非物质文化遗产保护的有效经验上升为法律制度，将各级政府部门保护非物质文化遗产的职责上升为法律责任，为非物质文化遗产保护政策的长期实施和有效运行提供了坚实保障。

  此外，《非遗法》的出台是我国履行国际公约义务的重要体现。我国是制定《保护非物质文化遗产公约》的重要发起国，并两次当选保护非物质文化遗产政府间委员会委员国。以法律的形式保护本国非物质文化遗产，是《保护非物质文化遗产公约》赋予缔约国的重要职责。作为一个负责任的大国，中国有责任、也有义务，为推进国际社会的非物质文化遗产保护作出努力。在充分吸收国际公约精神的基础上，结合我国非物质文化遗产的保护实践制定《非遗法》，这是我国全面履行国际公约义务的体现，彰显了我国维护人类文化多样性的决心和努力，是我国为促进世界非物质文化遗产保护、维护人类文化多样性作出的积极贡献。

三、《非遗法》的亮点

亮点一：立法保护非遗“传承人”并引入退出机制

 《非遗法》明确提出了认定非遗传承人这一角色，并引入了传承人退出机制，非物质文化遗产法对代表性传承人的审定、保护及应当履行的义务作了明确规定。同时还规定，非物质文化遗产传承人不认真履行传承和培养后继人才等义务的，文化主管部门可以取消其代表性传承人资格，重新认定该项目的代表性传承人。

非物质文化遗产保护工作中，最核心的是对传承人的保护。《非遗法》中，明确要求县级以上人民政府文化主管部门支持非物质文化遗产代表性项目的代表性传承人开展传承、传播活动。

另外，从2011年开始，国家对非遗传承人的补贴将从8000元增至每年1万元，用于补助传承人开展展演展示、资料整理、学术交流、带徒授艺等传承活动和生活。“十二五”期间，扶持力度还将加大。

对于传承人的“退出机制”，立法专家认为“它可以敦促传承人积极履行传承义务。毕竟传承人是得到国家和地方的扶持和资助的，其所掌握的非遗知识已经不是其私有财产，是中华民族文化的有机组成部分，如果其不愿意或无力传承，当然应该取消其资格，而由其他更愿意或有能力传承的人员来取代。”

亮点二：规范非遗“重申报轻保护”现象 引入非遗退出机制

近年来，国内非物质文化遗产“重申报、轻保护”的现象十分突出，诸如各地争抢名人故里的新闻屡见不鲜。针对当前一些地方重申报、重开发，轻保护、轻管理，保护措施不落实，非遗法规定，对体现中华民族优秀传统文化，具有历史、文学、艺术、科学价值的非物质文化遗产采取传承、传播等措施予以保护。

此前，文化部曾表示，在今后的国家级名录项目评审中，将进一步严格把关，对申报热降温，把保护的实事做实并定期组织评估检查，并建立非物质文化遗产国家级名录的“退出制度”，对不再符合国家级名录标准的将予以除名，并追究相关责任。

而对于主管部门或责任人对于非遗保护不力的，非遗法也明确了其法律责任。《非遗法》中规定，文化主管部门和其他有关部门的工作人员在非物质文化遗产保护、保存工作中玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊的，依法给予处分；文化主管部门和其他有关部门的工作人员进行非物质文化遗产调查时侵犯调查对象风俗习惯，造成严重后果的，依法给予处分。

亮点四：立法为非遗提供财政保障

《非遗法》规定，县级以上人民政府应当将非物质文化遗产保护、保存工作纳入本级国民经济和社会发展规划，并将保护、保存经费列入本级财政预算。国家扶持民族地区、边远地区、贫困地区的非物质文化遗产保护、保存工作。此次实施的《非遗法》，首次明确“县级以上人民政府应当将非遗保护、保存工作列入本级国民经济和社会发展规划，并将保护、保存经费列入本级财政预算”，这一条非常重要，为开展非遗普查、申报、传承活动提供了强有力的财政保障。

四、准确把握精神实质，正确理解相关内容

（一） 准确把握精神实质

《非遗法》明确了继承和弘扬中华民族优秀传统文化“一个目标”：“继承和弘扬中华民族优秀传统文化，促进社会主义精神文明建设，加强非物质文化遗产保护、保存工作”。这一目标，过去主要体现在党和国家的政策文件中，现在以法律的形式得到确认。为了进一步体现这一目标，《非遗法》从不同角度进行了制度设计：一是在调整范围上，对保护对象进行了明确界定。二是在法律性质上，定位于行政保护为主。三是在保护措施上，实行区别保护，确认国家采取认定、记录、建档等措施保存各类非物质文化遗产，采取传承、传播等方式保护具有历史、文学、艺术、科学价值的非物质文化遗产。

 《非遗法》提出了指导非物质文化遗产保护工作的“两大原则”：一是保护非物质文化遗产，应当注重其真实性、整体性和传承性。二是保护非物质文化遗产应当有利于增强中华民族的文化认同，有利于维护国家统一和民族团结，有利于促进社会和谐和可持续发展。这两大原则是我国非物质文化遗产保护经验的高度凝炼和总结，是我们在保护实践中遵循非物质文化遗产传承、衍变规律，处理好有关民族、宗教问题以及传统文化中的精华与糟粕等问题的重要指针。

 《非遗法》规定了非物质文化遗产保护的“三项制度”，分别是调查制度、代表性项目名录制度、传承与传播制度。非物质文化遗产调查是保护工作的基础，本法对县级以上人民政府、各有关部门、公民、法人和其他组织的调查以及境外组织或个人在我国境内的调查分别做出了规定；建立非物质文化遗产代表性项目名录，是为了集中有限的资源，对体现中华民族优秀传统文化，具有历史、文学、艺术、科学价值的非物质文化遗产项目制定保护规划，进行重点保护，并明确了建立名录的程序规范和保护要求；非物质文化遗产的传承与传播，既包括对代表性传承人的认定和扶持，也包括各级人民政府、有关部门及学校、新闻媒体、公共文化机构等在非物质文化遗产宣传、教育、传播方面的重要责任。另外，国家鼓励和支持合理利用非物质文化遗产代表性项目开发具有地方、民族特色和市场潜力的文化产品和文化服务。

 （二）对几个问题的理解

一是关于非物质文化遗产的保护和保存。《非遗法》立法过程中，大家对非物质文化遗产保护和保存的内涵和关系进行了广泛的探讨甚至是激烈的争论。目前出台的《非遗法》分为“保存”和“保护”两个层面，是考虑到在我国语境中，“保护”更具有积极的意义，不能完全照搬联合国教科文组织的提法。同时，我国非物质文化遗产种类繁多、性质各异，有的民俗和民间信仰活动或多或少含有一些与时代发展不相符合的因素，需要在认真甄别的基础上，针对不同的情况采取相应措施。

非物质文化遗产保护工作开展以来，社会上一直存在有可能保护一些消极的、负面文化的担忧。本法将“保护”与“保存”区别开来。对于本法界定范围的所有非物质文化遗产，采取认定、记录、建档等措施，通过影像资料、书面资料作为历史的记忆保存下来，以便研究和展示；而对那些体现中华民族优秀传统文化，具有历史、文学、艺术、科学价值的非物质文化遗产，采取积极有效的措施，包括将其列入名录、建立传承传播机制进行保护和弘扬。

二是关于如何看待非物质文化遗产整体性保护。《非遗法》明确提出了对非物质文化遗产项目集中、特色鲜明、形式和内涵保持完整的特定区域，实行区域性整体保护。自2007年以来，我们通过对非物质文化遗产区域性整体保护的探索和实践，开展了国家级文化生态保护实验区建设，并根据国家“十一五”文化发展纲要的要求，相继设立了11个国家级文化生态保护实验区，并初步总结出文化生态保护的工作原则和措施，出台了指导性意见。

但总体而言，区域性整体保护方式是我们开展非物质文化遗产保护工作的一种探索和创新，可借鉴的国内外经验较少，文化生态保护区的保护内容、保护方式、管理模式以及非物质文化遗产保护同区内各项建设事业的相互关系等需要作深入探索。今后我们要进一步出台相关规章，防止文化生态保护区变成一般意义上的经济开发区。

三是关于如何对待使用非物质文化遗产涉及的知识产权保护。《非遗法》是一部行政法，主要规范行政部门的行为，而知识产权属于民事范畴，不是这部法律所能完全涵盖的。同时，非物质文化遗产保护涉及的知识产权问题非常复杂，特别是许多非物质文化遗产的原创权属关系不是很明确，谁是权利主体有时难以确定，这些问题具有相当的复杂性，学术界对此也有不同看法。但考虑到非物质文化遗产使用会涉及到知识产权问题，《非遗法》对此作了衔接性规定，“使用非物质文化遗产涉及知识产权的，适用有关法律、行政法规的规定”。