【基本案情】

Q市S地块电梯采购安装工程项目（共37部电梯，其中有机房电梯36部，无机房电梯1部）招标人为M公司，招标代理机构为N公司。该项目于2018年12月5日在Q市公共资源交易中心开标，同日，在Q市公共资源交易服务网上公布《S地块电梯采购安装工程中标候选人公示》，确定A公司为第一中标候选人， B公司为第二中标候选人。公示期间，B公司就该项目的评标结果向M公司提出书面异议。2018年12月24日，M公司针对申请的质疑作出书面回复。B公司对该回复不服，于2019年1月2日向L局提交《S地块电梯采购安装工程投诉书》，投诉的主要事项为：1、A公司是否具有无机房电梯“控制柜系统”、“曳引（拖动）系统”、“门机系统”原产地（原产国）、原品牌进口供货资质；2、A公司整梯品牌是否与其承诺进口部件品牌一致的问题。B公司投诉的第1项包含了其认为第一中标人A公司投标过程中未提供无机房电梯整梯型式试验报告，不符合招标文件要求的内容。投诉处理期间，L局责令M公司重新组织原评标专家对评标结果进行了复评，复评结果为原评标专家认为A公司虽未投无机房电梯整梯型式试验报告，但其所投有机房电梯整梯型式试验报告能覆盖所采购无机房电梯，故A公司未提供无机房电梯不影响其投标人资格。2019年1月21日，L局作出《关于S地块电梯采购安装工程项目招投标投诉的处理决定》（以下简称“《投诉处理决定》”），依据《中华人民共和国招标投标法实施条例》第四十九条：“评标委员会成员应当依照招标投标法和本条例的规定，按照招标文件规定的评标标准和方法，客观、公正的对投标文件提出评审意见。招标文件没有规定的评标标准和方法不得作为评标的依据”之规定，A公司投标文件中提供的有机房电梯型式检测报告、部件清单和报关单评委认定均满足招标文件要求，L局认为评标委员会的评审符合招标文件要求，维持原评审结果。B公司不服该《投诉处理决定》，申请行政复议至复议机关。

【案件焦点】

本案所涉争议属目前较常见的建设工程招投标领域利害关系人对投诉处理机关投诉处理决定合法性、合理性存疑的问题。复议双方的核心争议焦点有两项，第一项是A公司仅投了有机房电梯整梯型式试验报告，其所投有机房电梯整梯型式试验报告能否覆盖无机房电梯；第二项是A公司未投无机房电梯整体型式试验报告是否构成不响应招标文件所规定的资格条件的不利结果。

【审理要旨】

首先，A公司仅投了有机房电梯整梯型式试验报告，其所投有机房电梯整梯型式试验报告不能覆盖无机房电梯。A公司提供的整梯型式试验报告显示“驱动主机、控制柜位置均在机房内”，系有机房整梯型式试验报告。而无机房电梯相对于有机房电梯而言，主要区别是省去了机房，将原机房内的控制屏、曳引机、限速器等移往井道等处，或用其它技术取代。2016《电梯型式试验规则》1.3 “适用范围”规定“产品型式试验要求中规定的产品配置发生变更的，需要重新进行型式试验”， 其中驱动主机布置方式（井道内上置、井道内下置、上置机房内、侧置机房内等）改变，控制柜布置区域（机房内、井道内、井道外等）改变属于配置变化，应当重新进行型式试验。无机房电梯其驱动主机、控制柜布置区域等主要产品配置和A公司所投有机房电梯型式试验报告上的“驱动主机在机房内，控制柜在机房内”不一致，属于2016《电梯型式试验规则》中规定的主要产品配置发生变更的情形，需要重新进行型式试验并出具型式试验报告。故，A公司仅投的有机房电梯整梯型式试验报告不能覆盖所采购的无机房电梯。其次，A公司未投无机房电梯整梯型式试验报告已构成不响应招标文件所规定的资格条件的不利结果。招标公告中已明确“所投电梯具有整梯型式试验报告”作为参加投标的资格条件之一，本案中S地块电梯采购安装工程项目所采购的37部电梯中，既有无机房电梯又有有机房电梯（尽管无机房电梯只有一部），投标人不仅应当提供有机房电梯整梯型式试验报告，还应当提供无机房电梯整梯型式试验报告，方才符合参与竞标的基本资格条件。在A公司未投无机房电梯整梯型式试验报告且所投有机房电梯整梯型式试验报告又不能覆盖无机房电梯整梯型式试验报告的情况下，实际上已构成不响应招标文件所规定的资格条件的不利结果。故，被申请人L局作出的《投诉处理决定》认定A公司投标时提供的电梯型式试验报告满足招标文件要求，属主要事实不清、证据不足，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项、第二款和《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十五条的规定，应予撤销。

【主要裁判观点及审理结果】

复议机关经审理查明，案涉招投标活动中所招标的37部电梯，均属国家质量监督检验检疫总局2016年6月6日颁布、2016年7月1日实施的《电梯型式试验规则（TS地块G T7007—2016）》（以下简称“2016《电梯型式试验规则》”）之附件A（《电梯型式试验产品目录》）中规定的“曳引与强制驱动电梯”类别中的“曳引驱动乘客电梯”品种，设备基本代码3110，其中，有机房电梯共36部、无机房电梯1部。案涉招投标活动的招标文件中，第一章招标公告“五、投标人资格要求”的第八项明确“所投电梯具有整梯型式试验报告”。经审查，复议机关认为案涉《投诉处理决定》主要事实不清、证据不足，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项、第二款和《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十五条的规定，决定撤销被申请人L局所作的《投诉处理决定》，并责令被申请人L局在60日内重新作出具体行政行为。

【典型意义】

行政复议工作的首要任务是紧贴党委政府的重大决策部署。本案的申请人，其法定能代表人即投资人之一系外国公民，案件具有一定程度的涉外性。同时案涉投诉处理事项涉及建设工程领域电梯采购安装项目，行业领域的专业性又相对较强。处理不当，不仅有损行政复议的社会公信力，更会对当前从党中央、国务院到各级地方党委、政府都高度重视优化营商环境的重大决策产生不利影响。该案的处理能否做到案结事了、定纷止争，不仅全面考验着办案人员的综合法律业务素质，如何在特种行业领域专业能力相对不足的情况下有效延伸视听触角，切实维护公平公正的营商环境则是对办案人员更大的政治考验。行政复议的基础工作是做到依法、公正，但行政复议工作的本质仍是行政机关内部的层级监督，紧贴党委政府的重大决策部署是行政复议工作的首要任务，也是行政复议办案人员政治素质的基本体现。

【存在问题及对策建议】

1、涉外案件的处理需审慎，程序正当是行政复议公信力的根本保证。对待涉及外国公民或外国企业法人作为一方当事人或利害关系人的行政复议案件，因其涉外性的特征，复议机关在审查此类案件时理应更为审慎，但更要防止“矫枉过正”。一方面，不能让涉外当事人因该案的审理产生对行政复议公信力的质疑。另一方面，也不能因其涉外性因素的存在而影响复议办案人员正常的专业判断。更不能因为考虑涉外因素的影响而息事宁人，甚至“矫枉过正”。本案处理过程中，涉外因素确实给复议机关增添了一定压力，但复议机关化压力为动力，在审慎审查的基础上重点关注程序上的公平公正。复议过程中复议机关充分保障了各方当事人的陈述、申辩和案卷查阅等基本权利，并参照法院行政审判模式主动向各方当事人送达相关证据资料，在案件审理各阶段主动听取各方当事人基于其自身理解而提出的专业意见及对进一步查明案件事实的建议，及时运用法律思维及规则与各方当事人深入沟通交流并基本达成在专业认识上的初步共识。最终，复议决定依法作出后，无任何一方因不服而提起诉讼，真正实现了案结事了。之所以能使各方息诉服判，程序正当是根本保证。

2、招投标投诉处理案件对评标专家意见的审查既要适度又不能无端迁就。在投诉处理及复议审查程序中，对专业性问题的审查理应保持在一定限度范围内，不宜过度审查。在无相反证据或更高层次的专业性意见足以否定评标专家的复评意见的情况下，对专家意见应予以充分尊重。但同时我们还要防止投诉处理机关或复议机关因为专业性人员力量的缺乏或者监督评标专家的更高层次的论证鉴定机制的缺失，而被原评标专家的评定意见牵着鼻子走，进而失去对原评标专家评定意见是否客观公正的基本判断。回到本案，被申请人作出的《投诉处理决定》之所以维持了原评标结果，主要是受原评标委员会专家“A公司所投有机房电梯整梯型式试验报告能够覆盖无机房电梯”的复评意见影响，在自身专业人员力量缺乏和相关行业监管部门专业人员口头答复意见又与原评标专家基本一致的情况下，不自觉地就顺水推舟，在连最起码的对“覆盖”一词应包含的专业含义都没能审查清楚的情况下，就草草的维持了原评标结果，造成了对评标专家复评意见的无端迁就。复议机关在深入审查后发现参与投标的投标人有一半以上均投了无机房电梯整梯型式试验报告，只有包括第一中标人A公司在内的少数投标人未投送。而实际上第一中标人A公司是拥有无机房电梯整梯型式试验报告的，但原装原品牌全系国产。A公司之所以不提供，极有可能是受“所投电梯整梯具有进口原装原品牌”会获得较大幅度的加分所利诱，如果投了国产品牌的无机房电梯整梯型式试验报告将会导致所投电梯中只有部分具有进口原装原品牌而不能获得该项加分,其在该项竞标中的优势也就荡然无存。复议机关对评标专家的复评意见进行了客观有限的审查，在有明确依据足以否定评标专家的复评结论时，为维护招投标活动的公平公正，毅然作出撤销《投诉处理决定》的复议决定，责令被申请人限期重新调查处理。