一、决策背景和依据
根据党和国家机构改革精神，新修订的《土地管理法》第六十二条第七款规定：国务院农业农村主管部门负责全国农村宅基地改革和管理有关工作。
为落实法律规定，深化 “ 放管服 ” 改革。农业农村部、自然资源部印发了《关于规范农村宅基地审批管理的通知》（农经发【 2019 】 6 号）；中央农村工作领导小组办公室、农业农村部印发了《关于进一步加强农村宅基地管理的通知》（中农发【 2019 】 11 号）；安徽省农业农村厅、安徽省自然资源厅印发了《关于进一步加强农村宅基地管理的实施意见》（皖农合【 2020 】 38 号）；宣城市委农村工作领导小组印发《宣城市农村宅基地用地建房管理与改革工作实施方案》（宣农工组【 2020 】 3 号）。我市根据上级文件要求，结合本市实际制定本实施意见。
二、制定的意义和总体考虑
宅基地是保障农民安居乐业和农村社会和谐稳定的重要基础。加强宅基地管理，对于保护农民权益、推进美丽乡村建设和实施乡村振兴战略具有十分重要的意义。
三、研判和起草过程
根据改革要求，由市农业农村局牵头，经过调研后起草了《宁国市加强农村宅基地审批管理实施意见（征求意见稿）》。 8 月 24 日，组织召开了由城管局、住建局、经开区管委会、青龙湾管委会、自然资源和规划局、农业农村局参加的征求意见会。 9 月 18 日，在前期修改的基础上再次组织召开了由 19 个乡镇街道及市直有关单位参加的征求意见会。 10 月 13 日经市十六届人民政府第四十二次常务会议讨论通过。
四、工作目标
一是实现宅基地用地建房管理全程监管到位。基层政府依法履职，相关职能部门依法监管，全面理顺审批、监管和执法三大体系。通过规范审批、严格监管、从严执法，严控新增宅基地违法建设，基本实现违建零增长。全面贯彻农村宅基地管理政策法规，事前、事中、事后全程监管到位，实现农村村民建房先批后建、一户一宅、适度集中、面积法定、户有所居。二是宅基地改革探索出可复制可推广的经验。以提高农村土地资源利用效率、发展集体经济、增加农民收入为目标，积极稳妥开展农村闲置宅基地和闲置住房盘活利用工作。
五、主要任务
（一）厘清部门职责
  1. 乡镇（街道）是农村宅基地审批管理的责任主体。负责村庄规划的编制并报市政府批准实施。负责建立一个窗口对外受理、多部门内部联动运行的联审联办制度，为农村村民提供便捷高效的服务，设立 “ 农村宅基地审批管理办公室 ” （以下简称 “ 审批办公室 ” ），具体承担辖区内农村宅基地审批管理工作，负责履行农村宅基地用地审查审批、乡村建设规划许可、农房建设设计、农房建设监管等职责。审批办公室由乡镇（街道）所属的农业农村、自然资源规划（林业）、住建、城管、水利、电力、交运、生态环境、应急等部门组成。
  2. 市农业农村部门负责建立健全宅基地分配、使用、流转、违法用地查处等管理制度，完善宅基地用地标准，指导宅基地合理布局、闲置宅基地和闲置农房利用；组织开展农村宅基地现状和需求情况统计调查，及时将农民建房新增建设用地需求通报自然资源规划（林业）部门；参与编制国土空间规划和村庄规划。
  3. 市自然资源规划（林业）部门负责国土空间规划、土地利用计划和房地一体登记、农房建设风貌引导等工作，在国土空间规划中统筹安排宅基地用地规模和布局，满足合理的宅基地需求，依法办理农用地转用审批等相关手续。
  4. 市住建部门负责规范农房设计要求和标准，因地制宜推广应用宣城市住房和城乡建设局出版的《农房图集》，负责农村建筑工匠的培训等工作。
公安、财政、交运、城管、水利、生态环境、供电、应急、青龙湾管委会、经开区（港口产业园）管委会等有关部门要加强配合和协调，强化信息共享互通，各司其职，共同做好宅基地审批管理的相关工作。
（二）明确申请条件和用地标准
  1. 农村村民符合下列条件之一的，可以向村委会或村集体经济组织（以下简称 “ 村级组织 ” ）申请使用宅基地：（ 1 ）因婚姻等原因需分户建房，原宅基地面积低于分户标准的；（ 2 ）因自然灾害或者实施村镇规划需要搬迁的 ; （ 3 ）经县级以上人民政府批准回原籍落户，没有住宅需要新建住宅的；（ 4 ）原有宅基地被依法征收，或者因公共设施和公益事业建设被占用的；（ 5 ）县级以上人民政府规定的其他条件。
城市核心区、青龙湾核心区内农村村民房屋经审批办公室现场勘查会商后认为达到相当于 D 级的危房，经公示无异议的，可以申请等面积、等高度原址重建。原用地面积超过 160 平方米的，不得超过规定标准。
  2. 申请宅基地有下列情形之一的，不予批准：（ 1 ）申请人年龄未满 18 周岁的；（ 2 ）宅基地选址不符合乡镇国土空间规划和村庄规划的；（ 3 ）占用永久基本农田的；（ 4 ）将原有住房出租、出卖、赠与、以其他形式转让或者改作生产经营用途的；（ 5 ）申请另址新建住房，未签订退出原有宅基地协议的；（ 6 ）在地质灾害易发区选址建房可能引发地质灾害的；（ 7 ）原有宅基地面积已达到两户以上宅基地面积标准，要求分户的；（ 8 ）不具备分户条件的；（ 9 ）违法占地建房尚未处理结案的；（ 10 ）夫妻一方为城镇居民，已享受住房相关政策的（主要是指：房改房、集资建房、经济适用房等）；（ 11 ）经开区规划管理范围、青龙湾核心区内要求选址新建的；（ 12 ）其他不符合法律、法规政策规定的情形。
  3. 有下列情形之一的，农村村民不得改建、扩建原住宅：（ 1 ）已安排新宅基地的；（ 2 ）原住宅已被列入征地范围的；（ 3 ）原住宅不符合国土空间规划的；（ 4 ）原住宅属文物保护单位或者省级以上历史文化名村 ( 镇 ) 保护规划确定的保留建筑风貌的；（ 5 ）法律、法规规定的其他情形。
  4. 农村村民一户只能拥有一处宅基地，即在本市行政区域内农村集体土地上的村民，家庭成员共同生活在同一住所为一户。一户享有一处宅基地权益。对 “ 户 ” 的认定遵循以下原则：（ 1 ）夫妻户籍不在一处的只认定一户；（ 2 ）未成年人与其法定监护人共同认定为一户；（ 3 ）赡养对象与赡养人之一为一户；（ 4 ）其他特殊情形，由审批办公室报乡镇（街道）党委政府研定。
  5. 农村村民宅基地面积标准为：每户不超过 160 平方米。
农村村民应严格按照批准面积建设住宅，禁止未批先建、超面积占用宅基地。超过规定的标准，多占的宅基地以非法占用土地论处。申请新建房屋的建筑设计应符合安徽省住建厅印发的《安徽省农房设计技术导则》及相关要求。
（三）规范申请审查程序
  1. 申请。农村村民需要宅基地用地建房的，应填写《农村宅基地和建房（规划许可）申请表》，签署《农村宅基地使用承诺书》，以户为单位向所在村级组织提出宅基地和建房（规划许可）书面申请。需提交的材料有：
（ 1 ）《农村宅基地和建房（规划）申请表》；
（ 2 ）拟建农房设计选用方案；
（ 3 ）《农村宅基地使用承诺书》；
（ 4 ）家庭户口簿复印件和户主及申请人身份证复印件。
  2. 公示。村级组织收到申请后，应当在 10 个工作日内征求村民小组意见，提交村两委会议讨论，并将申请理由、宅基地分配方案（拟用地位置和面积）和建房（规划许可）方案（拟建农房设计选用方案、房层高和面积）等情况在村级组织公开栏和村民小组范围内公示，公示时间不得少于 5 个工作日。公示有异议的，由村级组织进行调查，经调查异议成立的，撤销或修改宅基地方案和建房（规划许可）方案再予以公示；异议不成立的，按程序上报审查，并将调查结论和证明材料一并上报。
  3. 审查。公示无异议或异议不成立的，村级组织在 5 个工作日内对农户申请、会议记录等材料组织审查。重点审查提交的材料是否真实有效、拟用地建房是否符合村庄规划、是否征求了拟用地建房相邻权利人意见等。
  4. 报送。审查通过的，由村级组织在《农村宅基地和建房（规划许可）申请表》签署意见，连同申请人提交的其他相关材料一并报送乡镇（街道）审批办公室统一办理。
（四）规范审批程序
  1. 部门联审。乡镇（街道）审批办公室受理农户宅基地和建房（规划许可）申请后，应当在 10 个工作日内组织开展现场勘查、联合审核，填写《农村宅基地和建房（规划许可）审批表》。其中农业农村部门负责审查申请人是否符合申请条件、拟用地是否符合宅基地合理布局要求和面积标准、宅基地和建房（规划许可）申请是否经过村组审核公示等，并综合各有关部门意见提出审批建议。自然资源规划（林业）部门负责审查用地建房是否符合国土空间规划、用途管制要求，是否取得用地计划，涉及占用农用地的，是否办理农用地转用审批手续。涉及水利、电力、交运、应急等部门的，应征求相关部门意见。其中经开区规划管辖范围内的城市核心区和青龙湾核心区达到 D 级危房拆建的，应分别征求经开区（港口产业园）管委会和青龙湾管委会的意见，天湖街道应征求宣城市经开区管委会意见。各有关部门应根据审批办公室的统一安排及时参加现场勘查，不得推诿。
城市核心区参照 2017 年 1 月 1 日实施的《宁国市农村居民建房管理办法》划定的城市核心区范围，青龙湾核心区的范围由青龙湾管委会会同有关乡镇（街道）和自然资源规划部门依法科学划定，同步实施。
  2. 乡镇审批。乡镇（街道）根据联审结果，对农民宅基地申请进行审批。不涉及农用地转用，经审核认为符合申请条件，报送材料完备的，应当自联审合格之日起，在 5 个工作日内予以批准，发放《乡村建设规划许可证》和《农村宅基地批准书》，有效期 2 年。乡镇（街道）和村级组织要建立宅基地审批管理档案，要求一户一档，并在每个月将辖区内宅基地审批情况报市农业农村、自然资源规划（林业）等部门备案。
经联审不符合宅基地申请条件的，乡镇（街道）应当在 3 个工作日内依法答复申请人，并说明理由。属报送材料不完备的，应在 3 个工作日内一次性告知申请人需要补正的材料和相关要求。
  3. 农村宅基地涉及农用地的，根据农村村民住宅建设的实际需要，由乡镇（街道）提出农用地转用申请。符合农用地转用条件的，市自然资源规划（林业）部门按规定，拟定农用地转用方案，报经有权机关批准后，乡镇（街道）方可审批宅基地。
（五）加强全程监管
乡镇（街道）和村级组织要加强宅基地用地建房的全过程监督，落实 “ 到场 ” 要求，把违法违规问题消除在萌芽状态。
  1. 开工到场。经批准用地建房的农户，应当在开工前向乡镇（街道）审批办公室申请划定宅基地用地范围，审批办公室应联合村级组织到现场开工查验，实地丈量批准的宅基地，确定建房位置，做好现场工作记录和影像资料保存，指导农户按照批准面积和要求使用土地。
  2. 建设过程到场。农户建房过程中，审批办公室应联合村级组织进行过程监督检查，重点检查是否按照批准面积、四至等要求使用宅基地，是否按照规划和农房设计方案建设住房，发现问题，及时制止，责成整改。
  3. 竣工验收到场。农户建房结束后，审批办公室应联合村级组织对审批内容进行实地验收。经批准用地建房的农户，要严格按照《农村宅基地使用承诺书》完成建房，应拆旧的，按照承诺时间拆除旧房，并无偿退出原有宅基地交由村集体经济组织安排使用，出具《农村宅基地和建房（规划许可）验收意见表》。验收通过的，宅基地使用者及时向不动产登记部门申请办理不动产登记。
（六）严格执法监督
推进执法权限和执法力量向基层延伸和下沉。
  1. 农村宅基地管理纳入乡镇（街道）综合执法。涉及农村宅基地有关违法案件由市农业农村局、市自然资源规划（林业）等部门分别依据法定职责委托乡镇（街道）组织查处。
（ 1 ）对违反宅基地管理，农村村民 “ 未批先建 ”“ 骗取批建 ”“ 非法占用土地建设住宅 ” 等违法行为，纳入农业综合行政执法，由市农业农村部门负责委托。
（ 2 ）对违反耕地保护、用途管控、城乡规划、乡村建设规划、擅自将农用地改为建设用地等方面执法，由市自然资源规划（林业）部门负责委托。
（ 3 ）对违反建筑工程建设管理等法律法规行为的，由市城管执法部门负责委托。
城市规划区内农村村民建房违法案件，由市城管执法部门牵头组织查处。其他区域由各乡镇（街道）牵头组织查处。
  2. 建立动态巡查制度。按照 “ 谁审批、谁管理 ” 的原则，乡镇（街道）要建立农民建房动态巡查制度，及时发现和处置涉及宅基地使用和建房规划的各类违法违规行为。
（ 1 ）受理群众举报。各乡镇（街道）对外公布宅基地违法举报电话，及时受理群众举报，对农民未经审批违规建房的举报信息，应及时组织执法人员现场查证，及时制止。
（ 2 ）开展动态巡查。各乡镇（街道）按照网格化管理要求组织开展农村宅基地巡查监管，对宅基地违法行为做到早发现、早制止，做好巡查记录。
  3. 建立宅基地协管员制度。村民委员会明确一名班子成员为宅基地协管员，负责宅基地日常巡查监管，做到早发现、早报告、早劝阻，将宅基地管理纳入绩效管理考核。
探索将存在未批先建、骗取批准、违建超占、建新后应拆旧不拆旧等违法违规行为纳入社会征信系统，将相关失信行为记入个人信用记录。
（七）分类处理历史遗留问题
遵循 “ 新旧划断 ” 的原则，对 2020 年 1 月 1 日之前历史形成的宅基地面积超标、一户多宅等历史遗留问题，由自然资源规划（林业）部门牵头，会同农业农村、乡镇（街道）等有关单位组成工作专班，联查联办，按照宅基地占用时国家和地方有关法规政策，分类认定，妥善处理。
（八）加强信息公开和推进信息化管理
  1. 建立农村宅基地审批 “ 县、乡、村 ” 三级信息公开平台，主动将农村宅基地用地申请条件、申报审批程序、审批工作时限、审批权限等相关规定和年度用地计划向社会公开。经依法批准的农村宅基地，乡镇（街道）和村级组织应当及时公开《农村宅基地批准书》和《乡村建设规划许可证》等信息。
  2. 市农业农村部门会同自然资源规划（林业）部门结合国土调查、宅基地使用权确权登记颁证等工作，全面摸清全市农村宅基地规模、布局、利用等情况，与自然资源规划（林业）部门实现信息共享互通。
  3. 市农业农村部门以行政村为基本单元，逐步建立农村宅基地管理台账，包括村庄类型、人口户数、面积、宅基地权属、是否发证、使用及闲置情况以及农户宅基地需求等。
  4. 市农业农村部门逐步建立宅基地基础信息数据库和管理信息系统，实现宅基地申请、审批、流转、利用、退出、违法用地查处等的信息化管理。
六、创新举措
坚持改革创新，支持农户或集体经济组织在不丧失农户房屋所有权和宅基地使用权的前提下，以自主经营、合作经营、委托经营等方式，利用闲置宅基地和农房依法依规发展农家乐、民宿、乡村旅游等，增加农民财产性收入；探索建立宅基地退出激励机制，鼓励村民自愿退出闲置宅基地，支持腾退的宅基地建设用地指标在满足村庄建设的前提下调剂使用。
七、保障措施
一是成立高规格的宁国市农村宅基地审批改革与管理工作领导小组，统筹协调全市农村宅基地审批改革与管理工作。二是明确部门职责。三是加强督查考核。将农村宅基地管理纳入乡镇目标管理考核，对宅基地审批管理工作建立适时调度和督查通报工作机制。四是明确了责任追究的情形。