一、优化建设项目用地审查报批要求

1问：能否明确露天煤矿接续用地范围？是否包括露天煤矿配套的排土场用地？

答：露天煤矿接续用地是在煤矿生产达产、已获批土地使用完毕的情况下，可根据露天矿采、排生产计划申请采掘场、排土场的用地。

2问：具备直接出让采矿权条件，能否明确具体包括哪些矿种和开采方式？

答：具备直接出让采矿权主要是指参考：①原国土资源部2006年印发的《关于进一步规范矿业权出让管理的通知》（国土资发〔2006〕12号）附件《矿产勘查开采分类目录》中“可按招标拍卖挂牌方式出让采矿权类矿产（第三类）：石灰岩（建筑石料用）、砂岩（砖瓦用）、天然石英砂（建筑、砖瓦用）、粘土（砖瓦用）页岩（砖瓦用）”。②《自然资源部关于进一步完善矿产资源勘查开采登记管理的通知》（自然资规〔2023〕4号）中“…（除普通建筑用砂石土等以招标拍卖挂牌方式直接出让采矿权的矿产外，以下简称“砂石土类矿产”）…”。

3问：目前尚未出台国土空间规划土地用途调整有关指导性文件，对规划土地用途调整依据、条件、流程等未作出规定。如何判断是否符合规划土地用途调整情形？

答：《土地管理法》明确，经国务院批准的大型能源、交通、水利等基础设施建设用地，需要改变国土空间规划的，根据国务院的批准文件修改国土空间规划。

4问：节约集约用地论证分析专章与规划选址综合论证、《关于进一步做好用地用海要素保障的通知》（自然资发〔2023〕89号，以下简称89号文）有关规定之间有何关系？已编制节约集约用地论证分析专章项目是否还需要单独做节地评价？

答：《关于加强用地审批前期工作积极推进基础设施项目建设的通知》）（自然资发〔2022〕130号）中明确的用地涉及耕地、永久基本农田、生态保护红线的建设项目，需开展节约集约用地论证分析，形成节约集约用地专章，这与《关于深化规划用地“多审合一、多证合一”改革的通知》（自然资发〔2023〕69号，以下简称69号文）中明确的实施规划选址综合论证为同一事项。项目建设单位在申请建设项目用地预审与选址意见书时，只需提交节约集约用地论证分析专章，不再单独编制相关技术报告。节约集约用地论证分析专章相关工作可参照《节约集约用地论证分析专章编制与审查工作指南（试行）》（自然资办函〔2023〕473号）执行。

89号文提出预审阶段“涉及占用永久基本农田的，重点审查是否符合允许占用的情形以及避让的可能性，补划方案在办理农用地转用和土地征收阶段提交”，因此，编制节约集约用地论证分析专章时，仅对永久基本农田占用的必要性合理性进行分析，可不再分析永久基本农田补划情况，也无需提供补划地块现状图、坐标以及补划方案。

对无标准和超标准项目，有关自然资源主管部门要按照《自然资源部办公厅关于规范开展建设项目节地评价工作的通知》（自然资办发〔2021〕14号）要求，统筹协调好节地评价、专章编制工作。对无标准项目，自然资源主管部门认为专章不足以判断“八个是否”的，专章不得通过审查。对超标准项目，专章应包括对申报材料中超标准原因、申请用地依据等内容的评价，以及专家评审论证等内容。专家评审论证不通过的，专章不得通过审查。

5问：关于分期分段办理农用地转用和土地征收，如项目整体涉及占用永久基本农田，应报国务院审批，项目分期分段后的用地不占用永久基本农田，在省级人民政府用地批准权限内，是否由省级人民政府批准用地？

答：整个项目占用永久基本农田的，分期分段申请办理农用地转用和土地征收应报国务院批准。

6问：89号文中关于分期办理农用地转用和土地征收手续、缩小用地预审范围的规定与《关于水利水电工程中水库（河流）水面淹没区用地审批有关事项的通知》（自然资办函〔2023〕1558号）中有关规定如何衔接？

答：自然资办函〔2023〕1558号文件在89号文基础上做“加法”，更大力度释放政策红利。一是关于分期报批。建设项目（所有类型）可行性研究报告确定的方案或可行性研究批复中明确分期建设内容的，可以分期申请建设用地；考虑到大型水库、水电项目建设工期较长，水库（河流）水面等淹没区用地与主体工程用地可根据建设工期分期报批，可行性研究报告确定的方案或可行性研究批复中可以没有分期建设相关内容。二是关于用地预审。水利水电项目包括水库、水电站、河道整治、航道拓宽等项目，涉及的淹没区用地不需申请办理用地预审。

7问：如何理解“线性工程经优化设计后无法避免形成的面积较小零星夹角地且明确后期利用方式的”？如互通立交内绿地是否属于明确利用方式？

答：按照节约集约利用土地的原则，应通过优化项目设计，尽量避免出现夹角地等非项目建设占地。确实难以避免的面积较小、分布散乱、无法按原用途继续使用的夹角地，经项目主管部门批准纳入本期工程同步建设、用于建设与主体工程密切联系配套辅助功能的，可一并报批。对互通式立体交叉内夹角地，应尽量通过合理布置、综合应用，用于建设养护工区等沿线设施。

8问：重大建设项目主体工程用地已批准的，涉及改路改沟改渠和安置等用地能否单独报批？重大建设项目直接相关的改路改沟改渠等用地，是否包括省级重大建设项目？

答：重大建设项目直接相关的改路改沟改渠和安置用地应与主体工程同步报批；重大建设项目包括国家、省级重大建设项目。

9问：如何把握土地使用标准规定的功能分区之外，因特殊地质条件确需建设边坡防护等工程，其用地未超项目用地定额总规模3%的，可以一并报批？

答：项目由于地质灾害隐患等安全原因，经行业主管部门审核认为确需建设且符合相关建设标准的，可在土地使用标准外，再额外增加边坡防护等工程用地，规模可按不超过项目申请总用地规模的3%把握。省级以下自然资源主管部门审核认为用途、规模等均合理的，可不进行节地评价。

10问：重大建设项目直接相关的改路改沟改渠和安置用地是否纳入用地预审范围？

答：重大建设项目直接相关的改路改沟改渠和安置用地不纳入用地预审范围，在办理农用地转用和土地征收时纳入。在判定申报用地总面积是否超预审总面积10%或范围重合度低于80%而需重新预审时，改路改沟改渠和安置用地不计入申报用地总面积或范围。

11问：主体工程符合生态保护红线管控规则的，改路改沟改渠等如确实难以避让生态保护红线的，是否可以在严格论证前提下与主体工程一同报批？

答：根据89号文，重大建设项目直接相关的改路改沟改渠和安置用地与主体工程同步报批。与主体工程直接相关的改路改沟改渠等，如确实难以避让生态保护红线，且主体工程符合《关于加强生态保护红线管理的通知》（自然资发〔2022〕142号，以下简称142号文）管控要求的，在严格论证前提下，可与主体工程一同报批。

12问：铁路建设项目“四电”工程用地是否纳入用地预审范围？“四电”工程用地报批农用地转用和土地征收时是否执行超预审总面积10%或范围重合度低于80%规定？

答：铁路建设项目“四电”工程用地应开展用地预审，可以单独开展、也可以随铁路主体工程一同开展。

“四电”工程用地在报批农用地转用和土地征收时判定是否超预审总面积10%或范围重合度低于80%时，单独开展的单独比对，一同开展的纳入项目总用地规模予以比对。

13问：铁路建设项目“四电”工程用地单独办理用地报批，是否需要单独办理预审、可研、初设等文件？是否要编制节约集约用地专章？

答：铁路建设项目“四电”工程用地单独办理用地报批，应办理用地预审，可以是独立预审批复文件，也可以是与主体工程同步申报的预审批复文件。铁路建设项目“四电”工程用地单独办理农用地转用和土地征收时，可研或初设中应包含“四电”工程相关内容。“四电”工程用地涉及耕地、永久基本农田、生态保护红线的，需要编制节约集约用地专章。

14问：临时用地能否续期？如能续期，明确续期的条件及审核要求？

答：对现行《土地管理法实施条例》修订颁布前，已经批准的能源、交通、水利等基础设施临时用地，使用期限已超过2年又确需继续使用的，在不改变用地位置、不扩大用地规模的条件下，经原审批机关批准可以继续使用，但总的使用期限不得超过四年；除此之外的临时用地使用限期应按照《自然资源部关于规范临时用地管理的通知》（自然资规〔2021〕2号，以下简称2号文）文件规定的执行。

15问：考虑到采矿用地地理位置特殊性以及采矿周期，能否采矿用地涉及的便道、临时工棚、堆场等纳入临时用地范畴，并结合采矿周时合理确定临时用地使用期限？

答：临时用地使用范围、使用期限应当符合2号文件规定。采矿用地中，用于建设项目施工的便道、临时工棚等，可以依法依规使用临时用地。

16问：直接服务于铁路、公路、水利工程施工的采石场、采砂场、取料场如何办理临时用地？

答：采石场、采砂场、取料场不属于临时用地范围。

17问：2号文件下发前，已批准的符合4年使用期限的基础设施临时用地，能否在不扩大用地范围的前提下继续批准使用，使用期从首次批准之日起，不超过4年？

答：《自然资源部办公厅关于加强临时用地监管有关工作的通知》（自然资办函〔2023〕1280号）已明确，《土地管理法实施条例》修订颁布前，已经批准的能源、交通、水利等基础设施临时用地，使用期限已超过2年又确需继续使用的，在不改变用地位置、不扩大用地规模的条件下，经原审批机关批准可以继续使用，但总的使用期限不得超过4年。

18问：直接服务于铁路、公路、水利工程施工的制梁场、拌合站，临时用地不得占用永久基本农田，除上述几类不能占用永久基本农田的情形外，对于其他临时用地涉及永久基本农田的，如何开展论证？

答：按照《关于加强和改进永久基本农田保护工作的通知》（自然资规〔2019〕1号）及2号文要求，建设项目施工和地质勘查需要临时用地、选址确实难以避让永久基本农田的，土地使用者按法定程序申请临时用地并编制土地复垦方案，经市级或者市级以上自然资源主管部门批准可临时占用，一般不超过两年。临时用地使用时，应通过耕地耕作层剥离再利用等工程技术，减少对耕作层的破坏。使用到期后，县级自然资源主管部门会同农业农村等相关主管部门开展土地复垦验收。

19问：文件明确直接服务于铁路、公路、水利工程施工的临时用地可以占用耕地，由于永久基本农田占可稳定利用耕地的90%，部分为铁路、公路、水利等重大工程服务的临时用地能否占用永久基本农田？

答：直接服务于铁路、公路、水利工程施工的制梁场、拌合站，需临时使用土地的，应当优化项目选址论证，尽量少占或者不占耕地，避让永久基本农田。

20问：占用生态保护红线、自然保护区的临时用地如何办理？

答：142号文已明确，生态保护红线内允许的有限人为活动和国家重大项目占用生态保护红线涉及临时用地的，按照自然资源部关于规范临时用地管理的有关要求，参照临时占用永久基本农田规定办理，严格落实恢复责任。

21问：临时用地能否位于报征的主体工程用地红线范围内？

答：临时用地可以位于报征的主体工程用地红线范围内，但应严格按照临时用地相关规定使用，不得假借临时用地名义未批先建。

22问：《自然资源部关于做好占用永久基本农田重大建设项目用地预审的通知》（自然资规〔2018〕3号，以下简称3号文）有效期5年，该文件是否继续有效？文件中“连接深度贫困地区直接为该地区服务的省级公路项目”是否可以占用永久基本农田？

答：3号文有效期至2023年7月30日，根据《自然资源规范性文件管理规定》（自然资源部令第2号）第二十八条“规范性文件有效期届满，自动失效”规定，文件已失效。占用永久基本农田重大建设项目范围按89号文相关规定执行。报部预审项目其省级初审意见中相关3号文的表述应一并调整。

23问：国务院及其有关部门颁布的行业规划能否作为占用永久基本农田的建设项目报批依据？

答：国务院印发的或国务院有关部门印发但文件中明确有“经国务院同意”表述的行业规划，可作为占用永久基本农田的建设项目用地申报依据文件。

24问：国家级规划的铁路、公路项目和省级公路网规划的省级高速公路项目中仅有重要节点名称，能否明确没有在主要节点上的但纳入该铁路、公路的项目也认为符合占用永久基本农田的情形？

答：申报的项目如未在规划中有明确名称或节点，应提供其他文件补充说明。国家级规划的项目应提供国家行业主管部门说明文件，如国家公路网线位规划等；省级规划项目应提供省级人民政府相关文件。

25问：“9.明确占用永久基本农田重大建设项目范围（4）省级公路网规划的省级高速公路项目”中的“省级公路网规划”的界定范围有哪些？

答：“省级公路网规划”是指省级人民政府印发的或经省级人民政府批准同意印发的规划，不包括行动计划、实施方案、重点项目库等。

26问：何种类型项目可以承诺方式落实耕地占补平衡？采取承诺方式落实耕地占补平衡的项目，关于如何申请、申请材料范围及申请程序等方面有什么具体要求？

答：按照89号文规定，2024年3月31日前，符合可以占用永久基本农田情形规定的重大建设项目，允许以承诺方式落实耕地占补平衡。关于承诺补充耕地建设项目范围、兑现方式与时间、承诺政策有效期限等内容，在《关于督察指出补充耕地问题整改和承诺补充耕地有关事项的函》（自然资耕保函〔2023〕41号）中已明确。

27问：初步设计变更引起的新增用地是否需要办理用地预审？

答：初步设计变更引起的新增用地，如项目未完成农用地转用和土地征收审批，变更后的项目用地总面积较用地预审总面积超过10%或用地坐标较用地预审坐标重合度不足80%的，应重新预审；如项目已完成农用地转用和土地征收审批，不需要重新预审。

二、落实节约集约用地要求，完善自然资源资产供应制度

28问：节约集约用地新模式涉及多个建设主体，投影面积重叠部分如何报批？

答：涉及多个建设主体，投影面积重叠部分，如同时使用土地的，应按照其中一个建设主体进行报批；如不同时间使用土地的，应按照第一个使用土地的建设主体进行报批。重叠部分不必重复报批。

29问：在69号文规定范围之外的其他项目可否参照实行规划选址综合论证？不涉及耕地、永久基本农田、生态保护红线，只涉及规划选址论证、节地评价的项目，能否以规划选址综合论证形式将二者合并论证审查，还是节地评价论证必须要单独做？

答：在69号文规定范围之外的其他项目可参照实行规划选址综合论证。不涉及耕地、永久基本农田、生态保护红线，只涉及规划选址论证、节地评价的项目，可以以规划选址综合论证形式将二者合并论证审查，但应满足规划选址论证和节地评价的相关要求；也可以单独提交规划选址论证报告和节地评价报告。

30问：等级公路是否可以兼城市道路，用地怎么报批？

答：经投资主管部门、公路、城市道路主管部门批复同意的，等级公路兼城市道路位于城镇开发边界内部分可以按城市道路报批，分别计算指标。城市道路部分应符合《限制用地项目目录》要求，并符合国土空间规划。

31问：农村一二三产业融合项目，特别是商业服务业、旅游业项目在申报农用地转用时，是否应通过开展节地评价的方式确定用地规模？

答：按照《自然资源部办公厅关于规范开展建设项目节地评价工作的通知》（自然资办发〔2021〕14号），未确定用地主体、以招标拍卖挂牌方式供应的工业、商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用地，可不列入建设项目节地评价范围。工业项目使用集体建设用地的，应参照执行《工业项目建设用地控制指标》（自然资发〔2023〕72号）。

32问：“15.优化产业用地供应方式”中混合土地用途设定规则是否有具体原则？

答：在保障安全、避免功能冲突的前提下，鼓励节约集约利用国土空间资源，各地可结合国土空间详细规划编制，在《国土空间调查、规划、用途管制用地用海分类指南（试行）》基础上，确定用地用海的混合利用和地上、地下空间的复合利用，在有限的空间内实现结构优化、功能提升、职住平衡等目标。

33问：“15.优化产业用地供应方式”中应依法依规合理确定土地使用年限如何确定，是否为按照最低年限用途的确定？

答：关于混合用途宗地土地使用权出让最高年限的设定，一般分为两种情形：一是不同用途不动产难以分割、只有一个使用者。此类情况可以统一按照综合用地的最高年限五十年办理。二是各用途不动产可以分割，往往最终使用者为不同的单位或个人，对于这类情况，一般应当按照宗地所含的具体土地用途分别确定出让年限，并明确不同用途相应的土地面积。

34问：在征收土地和农用地转用批准实施后，直接核发国有土地使用权划拨决定书。如何理解“直接核发”的概念，能否明确操作的方式方法？

答：按照《土地管理法实施条例》第二十四条明确，建设单位持建设项目的批准、核准或者备案文件，向市、县人民政府提出建设用地申请，市、县人民政府组织编制土地征收和农转用方案，按程序报批。在实施供地时，建设单位无需再次申请。供地方案与土地征收和农用地转用同一审批主体批准的，在批准实施后，可直接核发国有土地使用权划拨决定书；因审批主体不同不能同步批准的，在土地征收和农用地转用方案报批时，同步开展供地方案编报等供地前期工作，在土地征收和农用地转用经批准实施后，根据报经市县人民政府批准的供地方案，由市县自然资源主管部门直接核发国有土地使用权划拨决定书。

35问：对于建设项目使用城镇低效用地的，能否继续参照《国土资源部关于印发〈关于深入推进城镇低效用地再开发的指导意见（试行）〉的通知》（国土资发〔2016〕147号，以下简称147号文）有关规定执行？

答：建设项目使用城镇低效用地的，可以继续参照147号文的有关规定执行。

36问：“不能单独利用的边角地、零星用地等，确实无法按宗地单独供地的”具体包括哪些，是否指无法单独出具规划条件的情形？

答：147号文规定，城镇低效用地再开发涉及边角地、夹心地、插花地等难以独立开发的零星用地，可一并进行改造开发，但单宗零星用地面积原则上不超过3亩，且累计面积不超过改造开发项目总面积的10%。

37问：“19.推动存量土地盘活利用”中的“城市人民政府”是否包含县级人民政府？

答：以划拨方式提供国有土地使用权的，按照《土地管理法》第五十四条规定，应当经县级以上人民政府批准。以出让方式提供国有土地使用权的，按照《城市房地产管理法》第十二条规定，土地使用权出让，由市、县人民政府有计划、有步骤地进行。以租赁方式提供国有土地的，按照《规范国有土地租赁若干意见》（国土资发〔1999〕222号）规定，由市、县人民政府土地行政主管部门与土地使用者签订租赁合同。

三、加快“未批已填”围填海历史遗留问题处理，优化项目用海用岛审批程序

38问：简化落地项目海域使用论证如何操作，有没有简化版的海域使用论证导则或大纲？

答：《海域使用论证技术导则》（GB/T42361-2023）已于2023年7月1日起正式实施。89号文已明确选址位于“未批已填”围填海历史遗留问题区域的项目仅需论证用海合理性、国土空间规划符合性、开发利用协调性等内容，考虑到各地实际情况不同，不再出台简化版的海域使用论证导则或大纲。

39问：对于“如多个项目选址位于集中连片的‘未批已填’历史遗留围填海区域且均属于省级人民政府审批权限，地方可结合实际，实行打捆整体论证”是否可理解为：打捆整体论证的海域总面积不超过省级人民政府审批权限？

答：如多个项目选址位于集中连片的“未批已填”历史遗留围填海区域，打捆整体论证的海域总面积可以超过省级人民政府审批权限，但单个项目用海面积均不得超过省级人民政府审批权限；超过的，应单独编制海域使用论证报告并按规定程序报自然资源部审查。

40问：“对集中连片开发的开放式旅游娱乐、已有围海养殖等用海区域，地方人民政府可根据需要组织开展区域整体海域使用论证，单位和个人申请用海时，可不再进行海域使用论证”中的地方人民政府是指哪一级人民政府？能否明确“已有围海养殖用海区域”的定义？历史上取得过围海养殖海域使用权证书的区域能否认为是“已有围海养殖用海区域”？

答：对集中连片开发的开放式旅游娱乐、已有围海养殖等用海区域，地方可结合实际，自行确定由哪一级地方人民政府组织开展海域使用论证。89号文中的“已有围海养殖用海区域”是指位于海岸线向海一侧、现状为围海养殖的区域。